संविधानको ७ वर्ष : कार्यान्वयनमा ७ समस्या

संघीयता, गणतन्त्र, धर्मनिरपेक्षतासहितको संविधान जारी भएको ७ वर्ष बितेको छ । सार्वभौम नेपाली जनताको इच्छा अनुरूप संविधानसभाबाट जारी संविधानले जनतामा उत्सुकता, आशा, भरोसा र मौलिक अधिकार सुनिश्चिततासहितको नयाँ प्रणालीलाई स्वीकार गरेको भएतापनि सरकार, संसद र न्यायालयले संविधानको मर्मअनुरूप कार्य सम्पादन गर्न नसक्दा संविधानमै प्रश्नै-प्रश्न खडा गरेका छन् । संविधान निर्माण पूर्वतयारीका अभावमा संविधानले नयाँ-नयाँ दिशाविहीन समस्या झेल्दै गएको छ । राज्यका अंगहरूले संविधानबमोजिमको अधिकार प्रयोगमा गम्भीर नबन्दा नयाँ विवादसँगै संविधानको अपेक्षाकृत प्रयोग र व्याख्या निरर्थक बन्दैछ । संविधानको पालनकर्ताबाट भएका अभ्यासहरूले साँच्चै नै एकातिर संविधान निर्माणमा दूरदर्शिता त अर्कोतिर पालनकर्ताको इच्छाशक्ति र क्षमता अभावको अनुभूत गर्न सकिन्छ । यस लेखमा संविधान जारीपछिको ७ वर्षमा ७ महत्वपूर्ण विषय जसले संविधानको स्थिरता, प्रभावकारिता, दूरदर्शिता र निश्चिततामा चुनौती थपेको कुरालाई प्रष्ट्याउन कोसिस गरिएको छ ।

एक : संसद विघटन

संविधानको धारा ७४ अनुसार नेपालले बहुलवादमा आधारित बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संसदीय शासन प्रणाली अंगीकार गरेको छ । संसदीय शासन प्रणाली भएका देशहरूमा संसदबाट सरकार निर्वाचित गर्न असम्भव भएको अवस्थामा वा संसदले सरकार दिन नसकेको अवस्थामा संसद विघटन गर्ने सामान्य मान्यता र अभ्यास हो । तर, संविधानको धारा ७६ र ८५ ले स्पस्ट रूपमा उक्त प्रधानमन्त्रीय अधिकारलाई कटौती गरेकोले यो संविधान अपूर्ण मान्न सकिन्छ । नेपालजस्तो अस्थिर राजनितिक संस्कार भएको देशमा सत्ता गठबन्धनको जोडघटाउ जे जसरी पनि हुने भएकाले यसले नागरिकको मताधिकारको अवमूल्यन गरेको छ । संविधान जारीपछि संविधानको धारा ७६(१) बमोजिम बनेको केपी शर्मा ओली नेतृत्वको पहिलो सरकारमा समस्या भई संसदको ठूलो दललाई बर्खास्त गर्ने कार्य गरेकाले संसद विघटन गर्‍यो । तर, संसदीय अभ्यासमा प्रधानमन्त्रीको अधिकारको रूपमा रहेको संसद विघटन गर्न पाउने अधिकारलाई व्यवस्थाको अभ्यास वा प्रधानमन्त्रीय अधिकार स्वीकार गर्न सक्यो न त संविधानले स्पस्ट रूपमा मार्गनिर्देश नै । तत्कालको लागि अहिले परमादेशबाट सरकार बनेपनि संविधानबमोजिम भनिएको यो व्याख्या अन्तरिम समाधान मात्र हो ।

दुई : परमादेशबाट सरकार

केपी वलीको सरकारले संसद विघटन गरेपछि उक्त विषय अदालतमा प्रवेश गर्‍यो । मुद्दामा फैसला गर्ने क्रममा सर्वोच्च अदालतले परमादेश जारी गरी बहुमतप्राप्त सरकारलाई हटाई परमादेशबाट सरकार बनाउन र कुनै व्यक्ति नै तोकी निजको अध्यक्षतामा सरकार बनाउन परमादेश जारी गर्‍यो । परमादेशबाट सरकार बन्ने नेपालको अभ्यास विश्वकै एक नम्बरमा पर्दछ । अदालतले आफ्नो क्षेत्राधिकार बाहिर गएर संसद विघटनको मुद्दामा संसद विघटन हुने नहुने भन्ने विषयमा संविधानको धारा ७६ को व्याख्या गरी पुन: संसदले नै सरकार बनाउन आदेश दिनुपर्नेमा संसदको अधिकार प्रयोग गरी सरकार अमुक व्यक्तिको नेतृत्वमा बनाउनू भनी आदेश भएबाट सर्वोच्च अदालतको संविधान अनुरूपको अधिकार प्रयोगमा त्रुटि भएको मान्न सकिन्छ । यसबाट सर्वोच्च अदालतको अधिकार कति हुने र सर्वोच्चका न्यायाधीशबाट हुने फैसला किन संविधानको मर्मविपरीत भए भन्ने प्रस्न अझै विचाराधीन छ । जुन संविधानले दिन नसकेको मार्गचित्र हो ।

संविधानले प्रतिनिधिसभालाई शक्तिशाली बनाएको छ तर राष्ट्रियसभालाई अर्थहीन । राष्ट्रियसभाले मात्रै कुनै खास अधिकार प्रयोग गर्न पाउने अधिकार प्रदान गरेको छैन । यसबाट राष्ट्रियसभा प्रतिनिधिसभाको सहयोगी सभाको रूपमा रहेको छ । राष्ट्रियसभाले न एकल रूपमा कानून निर्माण गर्न सक्छ न त प्रतिनिधिसभाबाट भएका गलत कार्यलाई सुधार्न बाध्य नै ।

तीन : पटकपटक महाअभियोग

लोकतन्त्रमा अदालत सबैभन्दा शक्तिशाली र निरंकुश हुने मान्यता राखिन्छ । जसले कार्यपालिका र व्यावस्थापिकाले संविधान बमोजिमको अधिकार प्रयोगमा निश्चितता तथा सन्तुलन कायम गर्दछ तर यो संविधान जारी भएपछि प्रधानन्यायाधीश तथा सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीशहरू सधै डर र त्रासमा रहने गर्दछन् । त्यसैले सर्वोच्चबाटै हुने फैसला तथा आदेशहरू निर्भीक, निष्पक्ष, र साहसिक हुनेमा ढुक्क हुने स्थिति छैन । न्यायाधीशलाई कतिबेला महाअभियोगको सामना गर्नुपर्ने हो निश्चित छैन । सरकारका निर्णयको विरुद्ध फैसला भएमा, सरकारका स्वार्थ जोडिएर आएका कुनै विषयमा सरकारको इच्छाविपरीत अदालतबाट आदेश वा फैसला भएमा त सरकारको संविधानविपरीतको कार्यलाई पटकपटक न्यायालयबाट असहयोग हुने गरी व्याख्या भएमा महाअभियोगको तरबार चलाउने गरेको पाइन्छ । गत ५ वर्षको अन्तरालमा प्रधानमन्त्री शेरबहादुर देउवाले नेतृत्व गरेको सरकारले तत्कालीन प्रधानन्यायाधीश शुशिला कार्कीलाई र हालका प्रधानन्यायधीश चोलेन्द्रशमशेर राणालाई महाअभियोग लगाएर न्यायाधीशलाई स्वतन्त्र निर्णय गर्नबाट वञ्चित गर्ने तथा बाधा अवरोध पुर्‍याएको पाइन्छ । न्यायालयमा प्रहरी लगाएर बल प्रयोग गर्ने, वठबन्धनको जोडमा अदालतलाई विवादित वनाउने गरेकोले संविधानले एकातिर कार्यपालिकाको प्रभावबाट टाढा राख्न सकेको छैन भने अर्कोतिर न्यायाधीशलाई संविधान र कानूनमा मात्र आधारित रही आदेश फैसला गर्न सक्ने गरी अधिकारको सुनिश्चित गरेको छ । यस्ता गलत अभ्यासले शक्ति पृथकिकरण र सन्तुलनको विश्वव्यापी सिद्धान्तको धज्जी उडाएको छ ।

चार : मताधिकारमा दलीय ह्रवीप र गठबन्धन नियत

नेपाल संयुक्त राष्ट्र संघबाट जारी UDHR, ICCPR जस्ता अन्तराष्ट्रिय सम्झौताको पक्ष राष्ट्र हो । नेपालको संविधानको धारा १७ ले हरेक नागरिकको राजनीतिक अधिकारको ग्यारेण्टी गरेको छ । जसअनुसार हरेक नागरिकले आफूलाई इच्छा लागेको दलमा मतदान गर्न, दल रोज्न स्वन्तन्त्रा रहेको हुन्छ । अहिले सरकार नेपाली कांग्रेस, एनेकपा माओवादीसमेत गरी ५ दलीय गठबन्धनमा आधारित छ । सरकारमा आबद्ध दलहरूको सिद्धान्त, विचार, कार्यदिशा, कार्यनीति एक-अर्कामा मेल खाँदैन तरपनि सरकारमा सहकार्य गरिरहेको छ । त्यतिमात्र नभई चुनावमा समेत चरित्र, सिद्धान्त, विचार नमिल्ने दलमा दलीय ह्रवीप लगाई जनताको अधिकार प्रयोग भई स्वेच्छाले मान्दै आएको दलको विपरीत गई भोट हाल्न बाध्य पारिन्छ । के यसले नागरिकको स्वतन्त्रताको अधिकारको हरण गरेको हैन ? के यस्तो असवैधानिक अभ्यासले जनताको अभिमतको दुरूपयोग हुँदैन ? त्यसकारण नागरिकका स्वन्त्रताको अधिकारलाई संकुचित गर्ने गठबन्धन संविधानको मर्मविपरीत छ । साथै सरकारमा रहिरहने, नयाँ सरकार बनाउने, अंकगणितका आधारमा गलत निर्णय गर्ने यस्तो अप्राकृतिक गठवन्धनले दलीय व्यवस्था नै खतरामा पर्ने निश्चित प्राय भएकाले संविधान कार्यान्वयनमा नगई विघटनतर्फ त जाने होइन ? संविधानले यो संकट टार्ने देखिन्न ।

पाँच : औचित्यहीन दुईसदनात्मक व्यवस्था

अमेरिकालगायत विश्वका धेरै देशहरूमा राष्ट्रियसभामा विशेष क्षमताका मानिसलाई सहभागी गराउने र विशेष अधिकार दिने व्यवस्था गरेको पाइन्छ । नेपालको संविधानको धारा ८३ ले प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रियसभा गरी दुईसदनात्मक संसदको व्यावस्था गरेको छ । प्रतिनिधिसभामा नागरिकको प्रत्यक्ष मतदानबाट बढी मत प्राप्त गर्ने पहिलो व्यक्ति निर्वाचित हुने र राष्ट्रियसभामा स्थानीय तहका प्रमुख-उपप्रमुख-अध्यक्ष-उपाध्यक्ष र प्रदेशसभाको सदस्य रहेको निर्वाचक मण्डलले मतदान गर्ने अप्रत्यक्ष प्रणाली हो । संविधानले प्रतिनिधिसभालाई शक्तिशाली बनाएको छ तर राष्ट्रियसभालाई अर्थहीन । राष्ट्रियसभाले मात्रै कुनै खास अधिकार प्रयोग गर्न पाउने अधिकार प्रदान गरेको छैन । यसबाट राष्ट्रियसभा प्रतिनिधिसभाको सहयोगी सभाको रूपमा रहेको छ । राष्ट्रियसभाले न एकल रूपमा कानून निर्माण गर्न सक्छ न त प्रतिनिधिसभाबाट भएका गलत कार्यलाई सुधार्न बाध्य नै । संविधानको धारा १११ (७) ले प्रतिनिधिसभाले पास गरी पठाएको विधेयकलाई राष्ट्रियसभाले अस्वीकृत वा संशोधनसहित फिर्ता गरेमा पुन: प्रतिनिधिसभाले पास गरी प्रमाणीकरणको लागि राष्ट्रपतिसमक्ष पेस गर्ने व्यवस्था भएकाले नेपालजस्तो अति कम विकशित राष्ट्रको लागि राष्ट्रियसभा आर्थिक बोझसहितको राजनीतिक दलका कार्यकर्तालाई रोजगारी दिने संस्था मात्र बनेको छ । संविधानले राष्ट्रियसभालाई कि विशेष अधिकार दिनुपर्दछ कि राष्ट्रियसभा नै खारेज गर्नुपर्छ ।

खासगरी सत्ता गठबन्धन शक्ति आर्जनमा केन्द्रित भएको र प्रतिपक्षसँग डराइरहेको छ । गठबन्धन संविधान र कानूनभन्दा पनि व्यक्तिगत स्वार्थ, दलका केही अस्तित्वका लागि संविधानलाई कुल्चि कानून निर्माणलाई अस्वस्थ तरिकाले कार्य गर्दै आएकाले संविधानले यस्ता कुराहरूलाई नियन्त्रण गर्ने स्पष्ट बाटो नहुँदा संविधान कार्यान्वयन जटिल बन्दै गएको छ ।

छ : संघीय संरचना अभ्यासमा चुनौती र प्रदेशको आवश्यक्ता पुष्टि

संविधानको धारा ५६ ले संघीय लोतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानिय तह गरी तीन तहको हुने व्यवस्था गरेको छ । जसअनुसार देशमा हाल ७५३ स्थानीय सरकार, ७ प्रादेशिक सरकार र १ संघीय सरकार रहेको छ । संविधानले तीनै तहको छुट्टै अधिकारको सूची नै तय गरेको छ । संविधान जारीपछिको अवधिमा कार्यान्वयनमा ठूलो फड्को मारेको छैन । संघीयता कार्यान्वयनमा राजनितिक नेतृत्वमा समझदारी र राजनीतिक संस्कारको खाँचो छ । सरकारका तहविच अन्तरसम्बन्ध, सहकार्य, समन्वय र सहअस्तित्वमा तथा जवाफदेहितामा प्रश्न उठेका छन् । सरकारका तहहरूमा शक्ति पृथकीकरण र नियन्त्रणको सन्तुलन मापनको स्पष्ट खाका छैन । संघीय सरकार संघीयता कार्यान्वयनमा अलमल देखिएको अवस्था विद्यामान भएकाले संविधान निर्माणको ७ वर्षपछि पनि एकै समस्याले सरकारलाई अलमल्याएको देखिन्छ । अर्कोतिर प्रदेश सरकारको स्पस्ट अधिकार, यसले जनताको जीवनस्तरमा पार्ने प्रभाव तथा संविधानबाट अधिकार सम्पन्न स्थानीय सरकार र संघीय सरकारबीचमा आफ्नो औचित्य स्थापित गर्न मुश्किल परेको यथार्थ सत्यमा परिणत हुँदै गएको छ । नागरिकका दैनिक समस्याको समाधानको लागि स्थानीय सरकार, देशको सरकार संचालन तथा स्थानीय सरकारसँग समन्वयात्मक भूमिकासहित आर्थिक व्यवस्थापनमा संघीय सरकारले मात्र भूमिका निर्वाह गरेको देखिएकाले प्रदेशको कुनै संवैधानिक औचित्यता र नागरिकका लागि आवश्यक्ता नभएकाले प्रदेश सरकार हुनैपर्ने पुष्ट्याइँ गर्न चुनौती छ ।

सात : कानून निर्माणमा नियन्त्रण, व्यक्तिगत स्वार्थ र नियतमा समस्या

संघीयतासहितको संविधान जारी भएपछि तीन तहका सरकारबीच अधिकार प्रयोगमा अन्यौलता थपिएको थियो र संविधान जारी पछिको ७ वर्ष बितिसक्दा पनि समस्यामा खासै परिवर्तन आएको छैन । संघीय सरकार सत्ताको खेलमा मात्र लागेकाले जनताका अधिकारको विषयमा धेरै संवेदनशील भएको छैन । दलहरू एकले अर्कालाई आरोप प्रत्यारोपमा बढी समय खर्चिएर बसेका छन् । प्रदेश सरकार, स्थानीय सरकारले संघीय सरकारसँग सहमति लिएर कानून बनाउने र कार्यान्वयन गर्ने विषयमा संघीय सरकार उदासीन छ । संविधान परिवर्तनपछि साविक ऐनको परिवर्तनमा ओली सरकारले नै केही उपलब्धि हासिल गरेपनि गठबन्धन सरकारले नयाँ कानुन निर्माणमा ध्यान दिएको छैन । गठबन्धन सरकार सरकार जोगाउन मात्रै लागि परेको र पूर्ववर्ति सरकारले हासिल गरेको उपलब्धि मास्न उद्धत देखिन्छ । कतिपय मौलिक हकसम्बन्धी कानून हालसम्म बनेका छैनन् । सरकार संसदको आयु बढाउनेतिरको अध्यादेश ल्याउने तर्फ अल्झेपनि त्यो सफल भएन ।

संसदीय शासन प्रणाली भएका देशहरूमा संसदबाट सरकार निर्वाचित गर्न असम्भव भएको अवस्थामा वा संसदले सरकार दिन नसकेको अवस्थामा संसद विघटन गर्ने सामान्य मान्यता र अभ्यास हो । तर, संविधानको धारा ७६ र ८५ ले स्पस्ट रूपमा उक्त प्रधानमन्त्रीय अधिकारलाई कटौती गरेकोले यो संविधान अपूर्ण मान्न सकिन्छ ।

खासगरी सत्ता गठबन्धन शक्ति आर्जनमा केन्द्रित भएको र प्रतिपक्षसँग डराइरहेको छ । गठबन्धन संविधान र कानूनभन्दा पनि व्यक्तिगत स्वार्थ, दलका केही अस्तित्वका लागि संविधानलाई कुल्चि कानून निर्माणलाई अस्वस्थ तरिकाले कार्य गर्दै आएकाले संविधानले यस्ता कुराहरूलाई नियन्त्रण गर्ने स्पष्ट बाटो नहुँदा संविधान कार्यान्वयन जटिल बन्दै गएको छ ।

अन्तमा, संविधान जारी हुँदा संविधानविद्, दलका शीर्शस्थ नेता, कानून व्यवसायी तथा अन्य सरोकारवालाले एसियाकै उत्कृष्ट संविधान भनेतापनि कार्यान्यवयनमा दलीय गठजोड, गठबन्धनको स्वार्थको भुमरी, अस्पष्ट संवैधानिक व्यवस्था, न्यायपालिकामा अनावश्यक हस्तक्षेप, दूरदर्शितामा कमी तथा व्याख्यामा समेत संविधानको प्रचलित मान्यता र प्राकृतिक न्यायको सिद्धान्तविपरीत भएको, व्यवस्थापिका कार्यपालिकामा आश्रित भएको र कार्यपालिका आफैँ संविधानभन्दा पनि दलीय गठबन्धन, शीर्श नेताका नाममा सहमति, दलको स्वार्थ, नियत र अस्वस्थ प्रतिस्पर्धाबाट संविधानको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा चुनौती थपिएकोले अस्पष्ट व्यवस्था तथा दलले दुरूपयोग गर्न सक्ने संवैधानिक व्यवस्थालाई संशोधनमार्फत स्पष्ट तथा कामकाजी बनाउनु पर्छ ।